بخشنامه بودجه سال ٩٧ كل كشور در حالي آخر هفته گذشته ابلاغ شد كه آنطور كه محمدباقر نوبخت، رييس سازمان برنامه و بودجه گفته، اين بودجه متفاوت‌تر از بودجه‌هاي ديگر خواهد بود. البته دو ماه پيش هم نوبخت گفته بود كه در تنظيم بودجه سال آينده قرار است اختيارات بيشتري به استان‌ها براي تدوين بودجه داده شود. اما آنچه بودجه ٩٧ را متمايز مي‌كند، ارقامي است كه از عملكرد بودجه سال ٩٥ و نيمه نخست امسال منتشر شده است كه در راس آنها كاهش ١٥ درصدي وابستگي به درآمدهاي نفتي را در بر مي‌گيرد. مقامات سازمان برنامه و بودجه اميدوارند بودجه ٩٧ را به گونه‌اي تنظيم كنند كه در آن سهم درآمدهاي نفتي كمتر از سال‌هاي قبل باشد. با اين حال بررسي‌ها نشان مي‌دهد كه درآمد نفت در تار و پود بودجه آنچنان نفوذ كرده كه جدا كردن آن به سادگي امكان‌پذير نيست. براساس اعلام سازمان برنامه و بودجه دولت يازدهم طي سال‌هاي ١٣٩۵-١٣٩٢ سهم درآمدهاي نفتي از كل منابع عمومي از ۴١ درصد به ٢۶ درصد كاهش و سهم درآمدهاي مالياتي از ٣٣ درصد را به ٣۶ درصد افزايش داده است. از اين رو نسبت ماليات به GDP طي سال‌هاي ١٣٩۵-١٣٩٢ از ٤/٥ هزار ميليارد تومان، حدود ٧٣ درصد و اعتبارات تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي (عمراني) از حدود ٢٢ هزار ميليارد تومان به حدود ۴٢ هزار ميليارد تومان يعني بيش از ٩۰ درصد رشد يافته است. از زماني كه نفت به عنوان يكي از منابع درآمدي وارد بودجه شد، بيش از ٥ دهه مي‌گذرد. دو دوره ميانه دهه ٥٠ و ميانه دهه ٨٠ درآمدهاي نفتي آنچنان بالا رفت كه اقتصاد ايران را كاملا وابسته به نفت كرد. اتفاقي كه سبب شد، اقتصاددان‌ها براي اصطلاح بيماري هلندي را به كار ببرند. البته اين مشكل را فقط اقتصاد ايران ندارد؛ همه كشورهاي نفت‌خيز بودجه‌هاي وابسته به نفت دارند و با كاهش درآمدهاي نفتي اقتصادشان درگير مي‌شود. آنچه امروز در ونزوئلا اتفاق افتاده نمونه يك بحران از نوع كاهش بهاي نفت است. دولت اين كشور در سال‌هاي پرپولي و افزايش بهاي نفت هيچ پس‌اندازي نكرده و حالا بحران اقتصادي در اين كشور بالا گرفته است. البته در عربستان كه يك كشور ثروتمند با ذخاير ارزي بالا محسوب مي‌شود، كاهش درآمد نفت بودجه اين كشور را نيز تحت تاثير گذاشته به طوري كه عربستان ناچار به اصلاحات اقتصادي و كاهش يارانه‌ها شده است.
دولت‌هايي كه به درآمد نفت وابسته هستند در فصل پرپولي خوب خرج مي‌كنند و در فصول سقوط قيمت بودجه‌ها آنقدر منقبض مي‌شوند.
لوايحي كه به هدف نرسيدند
لوايح بودجه سالانه يكي از مهم‌ترين لوايح دولت است كه هرسال براي دخل و خرج كشور تهيه شده و به تصويب مجلس مي‌رسد. ولي به نظر مي‌رسد وضعيت اين لايحه در ايران به گونه‌اي است كه چندان با مفهوم مرسوم آن مطابقت ندارد، چرا كه ارايه و تصويب سند بودجه به برنامه‌اي آييني و فارغ از محتواي واقعي سياستگذاري تبديل شده و تمامي كوشش بر اين است كه مثل اسناد حسابرسي شركت‌ها، نوعي توازن صوري و نه حتي واقعي، ميان هزينه‌ها و درآمدها ايجاد شود؛ اينكه در طول سال و در عمل چه اتفاقي خواهد افتاد، به نظر مي‌رسد همواره در حاشيه قرار مي‌گيرد.
در همه سال‌هاي گذشته، ميان ارقام بودجه با آنچه كه در عمل رخ مي‌دهد، تفاوت فاحشي وجود داشته است. ولي هيچ كس هم به اين موضوع نمي‌پردازد كه چرا اين همه تفاوت در بودجه‌هاي سالانه با ارقام محقق شده به وجود مي‌آيد، تا حداقل در سال‌هاي بعد مانع از تكرار اين وضع شوند.
كارشناسان معتقدند فقدان قدرت پيش‌بيني درست رويدادهاي مربوط به درآمدها و هزينه‌هاي كشور يكي از عوامل عدم تحقق اهداف بودجه سنواتي است. مثلا هرساله پيش‌بيني مي‌شود كه بودجه عمراني مثلا ٥٠ هزار ميليارد تومان باشد، اما در عمل مثلا ٣٠ درصد آن محقق مي‌شود. يا برآوردها واقعي نيست. برخي از آنها كمتر از واقعيت است (مثل هزينه‌هاي جاري) و برخي ديگر بيشتر از واقعيت است كه در عمل رخ خواهد داد (مثل بودجه‌هاي عمراني و درآمدها و ماليات‌هاي مستقيم و...) با اين حال، لوايح پيشنهادي بودجه را با مقداري كم و زياد كردن ارقام آن تصويب مي‌كنند و جالب اينكه در بسياري از موارد، اين وضعيت يعني غير واقعي بودن ارقام بودجه در هنگام بررسي و تصويب بودجه از سوي مجلس تشديد هم مي‌شود، زيرا ساختار سياسي مجلس ايران به گونه‌اي است كه هر نماينده براي جذب بيشتر بودجه جهت منطقه خود، (حتي اگر اين بودجه‌ها صوري باشد) هر نوع كوششي مي‌كند و سرجمع اين كوشش‌ها به افزايش بيشتر هزينه‌ها مي‌انجامد و در نتيجه براي موازنه هزينه و درآمد، به افزايش بيشتر درآمدها روي كاغذ منجر مي‌شود.
گرفتاري‌اي به نام بودجه‌هاي نفتي
دولت دوازدهم در حالي تا دو ماه ديگر نخستين لايحه بودجه خود را به مجلس مي‌برد كه بنا به گفته كارشناسان وابستگي بودجه به نفت در سال‌هاي اخير اگرچه كاهش يافته، اما همچنان بخش بزرگي از منابع بودجه عمومي وابسته به نفت است.
از سويي محاسبه ميزان منابع نفتي در بودجه عمومي ايران برخلاف ظاهر ساده آن كاري پيچيده و نياز به تسلط كافي بر لايه‌هاي تودرتوي بودجه عمومي كشور دارد، زيرا منابع نفتي بودجه عمومي نه در يك رديف بلكه در رديف‌هاي متعدد و با نام‌هاي مختلف درج شده است.
واقعيت اين است كه نظام بودجه هزينه‌اي ايراني، زيرمجموعه‌اي از نظام اقتصادي و تصميم‌گيري كشور است و از يك منطق كلان سياست توسعه‌اي تبعيت نمي‌كند. وجود طرح‌هاي عمراني فراوان در كشور كه بنا به روايتي بالغ ٣٦٠٠ طرح نيمه‌تمام است، يكي از عواملي است كه سبب وابستگي بودجه به درآمد نفت شده است. هرچند كه براي طرح‌هاي عمراني لازم است از درآمد نفت استفاده شود، اما هميشه از بودجه عمراني براي بخش جاري هزينه مي‌شود و اين موضوع نشان مي‌دهد نفت نمي‌تواند از بودجه كشور كنده شود.
برخي برآوردها حكايت از آن دارد كه براي تكميل طرح‌هاي نيمه تمام نياز به حداقل ٨ هزار ميليارد تومان اعتبار است يعني بيش از ٢٠٠ ميليارد دلار. اين طرح‌ها از دولت‌هاي قبلي همچنان ارثيه مي‌شوند. در خوشبينانه‌ترين حالت اگر بدون آنكه هيچ طرح جديدي آغاز شود، محال است با درآمدهاي نفتي كنوني طي ٤ سال آينده، اين پروژه‌ها به پايان برسد. ولي مشكل اين طرح‌ها فراتر از اين مساله است كه تكميل شود يا نشود، زيرا بخش مهمي از آنها فاقد كارايي و سودآوري اقتصادي هستند و در صورت تكميل هم قادر به برگشت سرمايه نيستند.
يارانه نقدي؛ بار كجي كه به منزل نمي‌رسد
پرداخت يارانه نقدي در كنار هزينه‌هاي مربوط به طرح‌هاي عمراني، چنان فشاري را بر بودجه وارد مي‌كند كه اندك انعطاف‌پذيري محتمل آن را هم از بين برده است. دولت حسن روحاني در چهار سال گذشته عملا در حل معماي يارانه نقدي ناتوان بوده و حالا اين يارانه‌ها از بودجه‌اي به بودجه ديگر در حال انتقال است.
پرداخت يارانه‌ها امري قطعي است. با وجودي كه از قانون هدفمندي يارانه‌ها يك‌سال گذشته اما دولت كماكان يارانه نقدي مي‌پردازد.
مستقل از اينكه درآمدهاي ناشي از هدفمند كردن يارانه چقدر است، هزينه پرداخت يارانه نقدي بايد پرداخت شود. اگر درآمدها كم باشد، به ناچار از ساير رديف‌ها جابه‌جا خواهد شد. برنامه كاهش نرخ تورم كه از ابتداي دولت يازدهم رقم خورد، سبب شده تا اكنون تورم تك‌رقمي به يكي از دستاوردهاي مثبت دولت تبديل شود. حفظ اين دستاورد آنچنان براي دولت حسن روحاني مهم است كه به ناچار برنامه افزايش قيمت حامل‌هاي انرژي مسكوت مانده است. در بودجه ٩٧ به نظر نمي‌رسد اين بخش بتواند وضعيت كنوني را ادامه بدهند. بنابراين به قيمت افزايش نرخ تورم دولت چاره‌اي ندارد، جز اينكه حامل‌هاي انرژي را براي كم كردن هزينه پرداخت يارانه نقدي افزايش دهد. نوسان قيمت نفت موضوع ديگري است كه بودجه سال آينده را تحت‌تاثير قرار خواهد داد. هرچند به دليل تحولات منطقه‌اي اكنون قيمت نفت نسبت به ابتداي سال وضعيت بهتري دارد، اما بايد واقع‌بينانه گفت كه دست دولت براي تنظيم بودجه‌اي بهتر باز نيست و با وجود تمامي انتقادات موجود؛ متغيرهاي درآمدي و هزينه‌اي فاقد انعطاف‌پذيري و حتي پيش‌بيني‌پذيري هستند.
شايد درست‌تر اين باشد كه بگوييم مسائلي خارج از نظام بودجه‌اي و اقتصادي كشور وجود دارند كه اصلاح و بهبود آنها تاثيراتي به مراتب بزرگ‌تر بر اقتصاد كشور دارند؛ اصلاحاتي مثل كوچك شدن حجم دولت كه مي‌تواند بار بودجه‌ها را بكاهد.