تیرماه سال 1393 بود که مجلس با الحاق بند 5 به ماده 6 اصل 44 قانون اساسی مصوب سال 1387 همه شرکت‌های دولتی و شبه‌دولتی را ملزم به ارائه صورت‌های مالی به سازمان بورس کرد. بر همین اساس سازمان بورس نیز در گزارش اولیه خود 19 هزار شرکت شبه‌دولتی فعال را شناسایی کرد. پس از آن، در تیرماه سال 1394 نیز اصلاحیه‌ای به ماده 6 قانون مذکور اضافه شود؛ با این حال پس از گذشت دو سال اتفاق مثبتی در این زمینه رخ نداد تا اینکه در شهریور سال 1395 قانونگذار این بار با الزامات قانونی بیشتری شرکت‌های شبه‌دولتی را مورد خطاب قرار داد و بر همین اساس سازمان بورس نیز در اواخر دی‌ماه سال 95 یک ضرب‌الاجل یک‌ماهه برای شبه‌دولتی‌ها تعیین کرد که براساس آن اگر این موسسات اطلاعات مالی شرکت‌های زیرمجموعه خود را تا قبل از پایان سال 95 به سازمان بورس ارائه نمی‌کردند، 1- سازمان ثبت اسناد و املاک کشور موظف می‌شد اسناد مالی شرکت‌های شبه‌دولتی را که از سازمان بورس مجوز ندارند، ثبت نکند؛ 2- بانک مرکزی باید حساب‌های بانکی این شرکت‌ها را مسدود می‌کرد و 3- مدیران شرکت‌های شبه‌دولتی که اطلاعات خود را منتشر نمی‌کنند، طبق قانون مجرم شناخته می‌شدند. این ضرب‌الاجل هر چند نسبت به دو اصلاحیه قانونی سال 1393 و 1394 ضمانت اجرایی قوی‌تری داشت، اما حالا 850 روز از ضرب‌الاجل سازمان بورس می‌گذرد و براساس آخرین داده‌های مستخرج از سامانه کدال و اطلاعیه سازمان بورس طی این مدت فقط 430 شرکت اطلاعات مالی خود را به سازمان بورس ارائه کرده‌اند حال اگر 19 هزار شرکت شبه‌دولتی وجود خارجی داشته باشد، این تعداد معادل کمتر از 2.5 درصد کل شرکت‌های شبه‌دولتی است. شفافیت مالی شبه‌دولتی‌ها از دو منظر دارای اهمیت است اولا؛ شفافیت موجب جلوگیری از فساد اقتصادی، توزیع رانت‌ها، پولشویی و فرار مالیاتی است، ثانیا؛ در سال جاری مجلس و دولت بسته اجرایی «اقتصاد بدون نفت» را ارائه کرده‌اند که یکی از اصلی‌ترین ستون‌های آن، افزایش درآمدهای مالیاتی از طریق جلوگیری از فرار مالیاتی است. درحال حاضر این سوال مطرح می‌شود که دلیل حرکت لاک‌پشتی در شفافیت مالی شبه‌دولتی‌ها چیست؟ در نگاه اول ممکن است نوک پیکان انتقادها به سمت برخی نهادها باشد، اما بررسی‌ها نشان میدهد در سال 97 درحالی که قانون(مصوب سال 1388) هر گونه ارائه تسهیلات ارزی و ریالی به شرکت‌های بدون صورت مالی و حسابرسی را ممنوع کرده بود، با این حال دولت به 600 شرکت بدون صورت مالی ارز 4200تومانی اختصاص داده است. همچنین بررسی‌ها نشان میدهد از 650 هزار شخصیت حقوقی در ایران تنها 300 هزار شخصیت حقوقی به سازمان امور مالیاتی، اظهارنامه مالیاتی ارائه می‌کنند و در مجموع از 650 هزار شرکت فعال، تنها 15 هزار شرکت حسابرسی می‌شوند. همچنین براساس اظهارات مسئولان بورس برای شناسایی شرکت‌های تحت‌مدیریت شبه‌دولتی‌ها باید نهادهای دولتی پایگاه داده خود را در اختیار سازمان بورس بگذارند که این اتفاق تا به امروز رخ نداده است.
95 درصد شرکت‌های ایرانی حسابرسی نمی‌شوند
یکی از راهکارهای مبارزه با فساد اقتصادی، گسترش ضریب نفوذ حسابرسی در کشور است. حسابرسی اعتباربخشی به اطلاعات مندرج در صورت‌های مالی است که فرآیند پاسخگویی را فراهم می‌سازد. در این زمینه بررسی‌ها نشان میدهد نظارت بر عملکرد و فعالیت شرکت‌های ایرانی کمتر مورد توجه نظام اجرایی بوده است، به‌طوری‌که براساس اظهارات دبیرکل جامعه حسابداران رسمی، در ایران حدود 650 هزار شخصیت حقوقی وجود دارد که سازمان امور مالیاتی فقط به اظهارنامه مالیاتی 300 هزار شخصیت حقوقی دسترسی دارد. همچنین از این 650 هزار شخصیت حقوقی، 15 هزار شرکت از سوی جامعه حسابداران رسمی ایران حسابرسی می‌شود که فقط معادل 5 درصد کل شرکت‌های فعال است. اما مساله عدم شفافیت به همینجا ختم نمی‌شود؛ چنانکه اظهارات دبیرکل جامعه حسابداران رسمی ایران نشان میدهد در سال 97، تعداد 600 شرکت که هیچ‌وقت تحت حسابرسی قرار نگرفته‌اند و هیچ صورت مالی و شفافیتی از فعالیت آنها وجود ندارد، مبالغ چشمگیری ارز 4200 تومانی برای واردات دریافت کرده‌اند. اختصاص ارز 4200 تومانی به شرکت‌هایی که هیچ‌وقت حسابرسی نشده و هیچ صورت مالی شفافی ارائه نکرده‌اند از این منظر قابل تامل است که براساس «آیین‌نامه افزایش راهکارهای تقویت حسابرسی و ضمانت اجرایی حسابرسی مصوب هیات وزیران در اردیبهشت سال 1388» هرگونه تخصیص ارز و تسهیلات ریالی بدون صورت مالی و حسابرسی ممنوع است. بر این اساس به‌واسطه سیستم و سامانه‌های جزیره‌ای و عدم اشتراک‌گذاری پایگاه‌های داده از سوی دستگاه‌های اجرایی کشور، عملا قوانین شفافیت فاقد قدرت اجرایی بوده و فساد آن نهادهای ناظر را نیز در خود می‌بلعد.
19 هزار شبه دولتی چه کسانی هستند؟
براساس «قانون اصلاح مواد (1)، (6) و (7) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی» مصوب 1394/6/26 نهادهای شبه‌دولتی مشمول قانون شفافیت مالی شامل: الف- موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی موضوع ماده (5) قانون محاسبات عمومی؛ ب- نهادهای نظامی و انتظامی کشور؛ ج- سازمان‌ها و موسسات خیریه کشور؛ د- نهادها و سازمان‌های وقفی و بقاع متبرکه؛ هـ- کلیه صندوق‌های بازنشستگی اعم از کشوری و لشکری، نظیر صندوق‌های بازنشستگی وابسته به دستگاه‌های اجرایی و وابسته به دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است و همگی نهادهای انقلاب اسلامی به‌جز نهادهایی که برای انجام مأموریت‌های خاص حاکمیتی براساس مجوزهای قانونی تشکیل شده‌اند و افشای اطلاعات اقتصادی آنها دارای طبقه‌بندی است.
بررسی‌ها نشان میدهد این 6 گروه شبه‌دولتی، زیرمجموعه‌های زیادی در خود دارند که 21 گروه اصلی این نهادها شامل: 1- بنیاد مستضعفان انقلاب اسلامی؛ 2- هلال‌احمر؛ 3- جهاد دانشگاهی؛ 4- کمیته ملی المپیک؛ 5- بنیاد 15خرداد؛ 6- بنیاد امور بیماری‌های خاص؛ 7- سازمان دانش‌آموزی؛ 8- موسسه جهاد نصر؛ 9- جهاد استقلال؛ 10- جهاد توسعه؛ 11- کمیته امداد امام خمینی؛ 12- سازمان اقتصادی کوثر؛ 13- بنیاد مسکن انقلاب اسلامی؛ 14- سازمان تبلیغات اسلامی؛ 15- سازمان تامین اجتماعی؛ 16- فدراسیون ورزش‌های آماتوری؛ 17- شورای هماهنگی تبلیغات اسلامی؛ 18- کتابخانه حضرت آیت‌الله مرعشی نجفی؛ 19- صندوق بیمه اجتماعی روستائیان و عشایر؛ 20- شهرداری‌های کل کشور و شرکت‌های تابعه و 21- سازمان بازنشستگی است.
اهمیت شفافیت نهادهای شبه دولتی زمانی آشکار می‌شود که بدانیم برخی برآوردها حکایت از وجود 19 هزار شرکت شبه‌دولتی میدهد، موضوعی که اظهارات پورابراهیمی، رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس نیز آن را تایید می‌کند.
ممکن است تعداد 19 هزار شرکت شبه‌دولتی رقمی غیرقابل باور باشد، اما براساس آخرین آمارها، تا خرداد سال جاری موافقتنامه اصولی تعداد 45 هزار و 905 خیریه صادر شده و درحال حاضر 23 هزار و 306 خیریه فعال در کشور وجود دارد. همچنین بررسی‌ها نشان میدهد هشت هزار و 167 بقاع متبرکه در کشور وجود دارد.
صندوق‌های بازنشستگی دیگر مخاطب قانون شفافیت شبه‌دولتی هستند و بررسی‌ها نشان میدهد درحال حاضر 18 صندوق بازنشستگی در کشور فعالیت می‌کنند که تنها دو صندوق سازمان تامین اجتماعی و بازنشستگی کشوری در مجموع 284 شرکت دارند.
850 روز از ضرب‌الاجل بورس گذشت
براساس تکالیف قانونی بند 5 ماده 6 اصل 44 قانون اساسی مصوب ۲۵خردادماه ۱۳۸۷(اصلاحی مورخ یکم تیرماه 93، اصلاحی 24 شهریور 1394) از سال 1393 همه شرکت‌های شبه‌دولتی موظف شدند هر 6 ماه یکبار گزارش مجموع مالکیت مستقیم و غیرمستقیم تمامی شرکت‌های تابعه و وابسته خود را در هر بازار تولید کالا و خدمات، به سازمان بورس و اوراق بهادار ارسال کنند.
این قانون تا دو سال چندان جدی گرفته نشد تا اینکه با مصوبه ۷ شهریور سال 1395 مجلس، سرانجام سازمان بورس در اواخر دی‌ماه سال 95 اعلام کرد از تاریخ این ابلاغیه باید تا مدت 30 روز اشخاص مشمول این اطلاعیه اطلاعات مالی خود را به سازمان بورس و اوراق بهادار ارسال کنند. در اطلاعیه سازمان بورس آمده بود مشمولان موظف به مراجعه به اداره تمرکز اطلاعات نهادهای عمومی سازمان بورس و اوراق بهادار یا مکاتبه با اداره مذکور جهت ارائه مدارک مورد نیاز و طی کردن مراحل ارسال الکترونیکی اطلاعات از طریق سامانه جامع اطلاع‌رسانی ناشران اوراق بهادار به نشانی اینترنتی www.codal.ir موسوم به کدال هستند. همچنین سازمان بورس به استناد به تبصره(3) بند(5) ماده(6) قانون اجرای سیاست های اصل 44 قانون اساسی (اصلاحیه مورخ 95/6/7مجلس شورای اسلامی) در صورت تخلف و عدم ارائه اطلاعات، سه ضمانت اجرایی برای این قانون اعلام کرد:
1) اولین مرجع ثبت شرکت‌ها مکلف است از انجام امور ثبتی شرکت‌های متخلف خودداری کند. 2) بانک ها و موسسات غیربانکی موظفند با اعلام سازمان و حکم مرجع قضایی ذی‌صلاح حساب‌های بانکی اعضای هیات‌مدیره (اعم از اشخاص حقیقی و حقوقی) شرکت‌های متخلف را تا زمان انجام تکالیف مقرر، مسدود کنند و 3) مدیران اشخاص مشمول نیز متخلف محسوب و توسط سازمان به پرداخت جریمه نقدی از 25 میلیون ریال(2.5 میلیون تومان) تا دومیلیارد و 500 میلیون ریال(250 میلیون تومان)، محکوم می‌شوند. حالا نزدیک به 850روز از ضرب‌العجل 30 روزه سازمان بورس می‌گذرد اما مطابق آمارهای ارائه شده در سامانه کدال، طی این 850 روز در مجموع 430شرکت اطلاعات خود را به سازمان بورس ارائه کرده‌اند که اگر 19 هزار شرکت شبه‌دولتی واقعیت داشته باشد، این میزان کمتر از 2.5 درصد شرکت‌هایی است که باید مطابق قانون اطلاعات مالی خود را به بورس ارائه می‌کردند. همچنین بررسی‌های تفصیلی نشان میدهد از 430 شرکتی که اطلاعات مالی خود را به بورس ارائه کرده‌اند، الف) تعداد 340 شرکت مربوط به صندوق‌های بازنشستگی است که شامل شرکت‌های وابسته به صندوق بازنشستگی کشوری، سازمان تامین اجتماعی، صندوق بازنشستگی مس، صندوق بازنشستگی شهرداری تهران، صندوق بازنشستگی کارکنان فولاد و صندوق بازنشستگی آینده‌سازان است. ب) تعداد 90 شرکت مربوط به نهادهای عمومی است که شامل 20 شرکت جهاد دانشگاهی، 64 شرکت مربوط به شهرداری‌های کل کشور و 6 شرکت نیز مربوط به دو موسسه جهاد استقلال و جهاد نصر است.
بازم هم مجلس قانون آورد
همان‌طور که گفته شد، با وجود گذشت نزدیک به سه سال از ابلاغ اصلاحیه قانون اصل 44 مصوب 7 شهریور 1395 تنها 400 شرکت صورت مالی خود را با سازمان بورس ارائه کرده‌اند که این میزان حدود 2.1 درصد کل شرکت‌های مشمول قانون است. اما در آخرین مصوبه مجلس که مربوط به 19 فروردین سال جاری است، تبصره 2 ماده واحده طرح یک فوریتی الحاق جزء «ز» به بند 5 ماده 6 قانون اصلاح موادی به قانون اجرای سیاست‌های اصل 44 به تصویب رسیده که مطابق آن برای شرکت‌هایی که تا 6 ماه آینده از ارائه اطلاعات مالی خودداری می‌کنند سه مجازات درنظر گرفته شده است که شامل: 1- سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مکلف است امور ثبتی مربوط به اشخاص حقوقی موضوع صدر این بند و اجزای آن و شرکت‌ها و بنگاه‌های تابعه و وابسته به آنها را صرفا درصورت دریافت مجوز از سازمان بورس و اوراق بهادار انجام دهد.
2- سازمان بورس مکلف است تنها درصورتی به مرجع ثبت شرکت‌ها برای ارائه خدمات ثبتی به اشخاص حقوقی موضوع صدر این بند مجوز دهد که تمامی شرکت‌ها و بنگاه‌های تابعه و وابسته به آنها صورت‌ها و گزارش‌های مالی حسابرسی شده را به سازمان مذکور ارائه داده باشند.
3- با اعلام سازمان بورس و حکم مرجع قضایی ذی‌صلاح، بانک‌ها و موسسات غیربانکی موظفند حساب‌های بانکی اعضای هیات‌مدیره تعاونی‌ها، شرکت‌ها و بنگاه‌های اقتصادی متخلف مشمول این بند اعم از اشخاص حقیقی و حقوقی را تا زمان انجام تکالیف مقرر مسدود کنند.
همچنین مجلس یک بند تشویقی نیز در قانون مذکور برای سازمان بورس تصویب کرده است که براساس آن، سازمان بورس می‌تواند بابت اجرای تکالیف مندرج در این بند با تصویب شورای عالی بورس به‌صورت درصدی از سرمایه ثبتی بنگاه و شرکت، کارمزدی تا سقف 100 میلیون ریال را از هر تعاونی، شرکت، بنگاه اقتصادی یا شخص حقوقی مشمول در هر سال دریافت کند. سقف کارمزدها هر سه سال یکبار متناسب با نرخ تورم اعلامی بانک مرکزی با تصویب شورای عالی بورس تعدیل می‌شود.
بر این اساس در زمینه شفافیت مالی فعالیت موسسات شبه‌دولتی با درنظر گرفتن تکالیف قانونی دولت در بند 5 ماده 6 اصل 44 قانون اساسی مصوب ۲۵ خردادماه ۱۳۸۷ و اصلاحات بعدی آن (اصلاحیه یکم تیرماه 1393، اصلاحی 24 شهریور 1394، اصلاحیه ۷ شهریور 1395 و آخرین اصلاحیه که مربوط به 19 فروردین سال جاری است، نه‌تنها با کمبود قانون مواجه نیستیم، بلکه با تورم قوانین نیز روبه‌رو هستیم و همان‌طور که گفته شد حالا از آخرین ضرب‌الاجل سازمان بورس، 850 روز می‌گذرد و مجلس نیز در سال جاری ضرب‌الاجل 6 ماهه تعیین کرده است که حالا باید منتظر بمانیم تا مشخص شود اقدامات اجرایی سازمان بورس، مجموعه دولت و مجلس نتیجه خواهد داد یا نه؟
با سازوکار فعلی، شناسایی شرکت‌ها غیرممکن است
اینکه چرا از 19 هزار شرکت شبه‌دولتی مشمول قانون شفافیت فقط 430شرکت صورت‌های مالی خود را به سازمان بورس ارائه کرده‌اند، سوالی است که «فرهیختگان» از «علی بیک‌زاده‌میلانی، مدیر نظارت بر بازار اولیه سازمان» پرسیده است. میلانی در پاسخ به این سوال می‌گوید: «یکی از معضلاتی که سازمان بورس در این زمینه با آن روبه‌رو است، مشکل شناسایی شرکت‌های شبه‌دولتی است.» به گفته وی گرچه مجلس ابزار قانونی لازم را برای اعمال قانون شفافیت در اختیار سازمان بورس گذاشته، با این حال اولین قدم شناسایی این شرکت‌هاست که در این زمینه عملکرد جزیره‌ای دستگاه‌های دولتی مانع از ارسال اطلاعات و شناسایی شرکت‌های شبه‌دولتی است. بر این اساس اگر سازمان‌هایی همچون سازمان امور مالیاتی، سازمان ثبت شرکت‌ها و بانک‌های کشور پایگاه داده خود را با بورس به اشتراک بگذارند، این سازمان با دقت بالا می‌تواند شرکت‌های مذکور را شناسایی کند که این امر هنوز اتفاق نیفتاده است. به اعتقاد مدیر نظارت بر بازار اولیه سازمان شناسایی شرکت‌های شبه‌دولتی و الزام آنها به شفافیت یک پروژه ملی است که نیازمند همکاری همه دستگاه‌های اجرایی است. وی در پایان می‌گوید مرکز پژوهش‌های مجلس و کمیسیون اقتصادی به‌طور جدی پیگیر این موضوع هستند و اگر نهادهای دولتی همکاری لازم را داشته باشند، سازمان بورس توان فنی و اجرایی لازم را برای اجرای طرح شفافیت شبه‌دولتی در درون خود دارد.