سياستگذاري اشتغال مانند هدايت قطاري است كه گرچه در ايستگاه‌هاي مختلف افرادي را سوار و پياده مي‌كند و ما هم به تكرار مي‌توانيم درباره تعداد مسافرين آن صحبت كنيم، اما مهم‌تر تعداد واگن‌ها و ظرفيت قطار است و مهم‌تر از آن نيز مسير آن است. متاسفانه آنچه اين روزها مورد تاكيد است، بحث بر سر تعداد مسافرين و به رخ كشيدن تعداد مسافرين با ارايه تركيبي از استدلال‌هاي درست و نادرست و آمارسازي است. چنين استدلال‌هايي سياستگذار را از عمق موضوع و درك درست مساله دور كرده و مانع از تحليل‌هاي دقيق در مسير سياستگذاري صواب شده است. نظام تدبير موفق بايد ابتدا به مقصد، مسير ريلي قطار و سپس به ظرفيت و تعداد واگن‌هاي آن بينديشد و آنگاه بر تعداد مسافرين تمركز كند. به نظر مي‌رسد در بحث‌هاي اخير كه پيرو ارايه گزارش مكرر مقامات ارشد دولت، شدت گرفته، متاسفانه تعداد كثيري از منتقدين در يك چالش با يك نگاه سياسي درباره تعداد مسافرين سوار يا پياده شده از قطار و سرعت قطار اشتغال صحبت مي‌كنند. اجازه دهيد تا كمي در مورد ظرفيت قطار اشتغال كشور با استفاده از داده‌هاي مركز آمار صحبت كنيم. داده‌هاي بازار كار به صورت يكپارچه و فصلي توسط مركز آمار ايران از سال ۱۳۷۶ گردآوري و در اختيار عموم قرار گرفته‌اند.
فصول مهم اشتغالزايي در ايران
بر اساس داده‌هاي مذكور از سال ۷۶ به بعد، كشور سه دوره را پشت سر گذاشته است:
٭ در دوره اول يعني از سال ۷۶ تا ۸۴؛ تعداد شاغلين كشور از ۱۴.۸ ميليون نفر به ۲۰.۶ ميليون نفر مي‌رسد و نرخ مشاركت از ۳۴.۷ به ۴۱ درصد مي‌رسد. در اين دوره رشد اقتصادي به‌طور متوسط ۴.۵ درصد بوده است.
٭ در دوره دوم يعني از سال ۸۴ تا ۹0؛ از يك سو بخش عمده متولدين دهه ۶۰ (اوج رشد جمعيت) كه در آستانه ورود به بازار كار هستند به دليل سياستگذاري‌هاي انجام شده و هدايت اين گروه جمعيتي به آموزش عالي وارد جمعيت فعال نمي‌شوند. از سوي ديگر، در اين دوره با رشد اقتصادي حاصل از درآمدهاي نفتي و نه رشد حاصل از توسعه صنعتي و سرمايه‌گذاري‌هاي موثر مواجه بوده‌ايم. بدين ترتيب در پايان اين دوره نه تنها توفيقي در ايجاد اشتغال نداشته‌ايم كه بر اساس آمار مركز آمار ايران تعداد اشتغال ايجاد شده در حدود ۱۴۰۰۰ نفر بوده و نرخ مشاركت اقتصادي نيز از ۴۱ درصد به ۳۶.۹ درصد در سال ۹۰ كاهش يافته است.
٭ در دوره سوم يعني از سال ۹۱ تا ۹۸؛ بر خلاف دوره دوم يك روند صعودي در تعداد شاغلان به ويژه از 1393 به بعد، رخ مي‌دهد و نتيجه آن اضافه شدن ۴.۲ ميليون نفر به تعداد شاغلين كشور است. اين دوره را بايد به دو بخش با برجام و تحريم ترامپي تفكيك كرد. در دوره برجام شاهد افزايش نرخ رشد اقتصادي بوديم تا جايي در سال 9۵، اقتصاد ايران رشد بالاي ۱۲ درصد را تجربه كرد. در اين دوره شاهد ايجاد اشتغال‌هاي باكيفيت نيز بوديم. با شوك‌هاي تحريمي ۹۶، نرخ رشد اقتصادي روند كاهنده گرفت و حتي به منفي و نزديك به صفر نيز رسيد. در اين دوره نرخ تشكيل سرمايه نيز منفي شد. اشتغال ايجاد شده در اين دوره مبتني بر سياستگذاري و جهت‌گيري‌هاي اتخاذ شده متناسب با تحريم داراي مشخصات زير بوده است:
- حدود 80 درصد از اشتغال افزوده شده در اين دوره مربوط به افزايش اشتغال در بنگاه‌هاي داراي 1 تا 4 نفر كاركن است كه نشان‌دهنده اشتغال در بخش‌هاي غيرسازمان يافته، غيرشركتي، غيركارخانه‌اي و كاربر است كه براي دوره تحريم و ركود تنها راه بوده است كه براي حركت به سمت رشد همراه با اشتغال در مواجهه با چالش‌هاي اقتصادي كشور اتخاذ شده است.
- حدود 75 درصد از اشتغال افزوده شده در بخش خدمات محقق شده است.
- 30 درصد از شاغلان افزوده شده در اين دوره داراي اشتغال ناقص هستند.
- 70 درصد از شاغلان اضافه شده در اين دوره كاركنان مستقل هستند، يعني افرادي كه مزد و حقوق‌بگير نيستند.
- حدود 50 درصد از اشتغال افزوده شده در اين دوره را زنان تشكيل مي‌دهند.
- حدود 50 درصد از شاغلان افزوده شده در اين دوره داراي تحصيلات دانشگاهي هستند.
- 35 درصد از شاغلان افزوده شده داراي بيمه به واسطه شغل خود هستند (كه نشان‌دهنده اشتغال كم كيفيت و غير رسمي در دوره تحريم است) .
٭ دوره چهارم از اواخر سال ۹۸ به اين سو بررسي مي‌شود. رويكرد دولت در دوره سوم كه مبتني بر ايجاد اشتغال در بنگاه‌هاي خرد و كوچك بوده، اساسا يك سياست قابل استفاده به مدت حداكثر 4-3 سال بوده است. اما با شيوع ويروس كرونا، تعداد اشتغال در بهار سال ۹۹ دچار افت ۱.۶ ميليون نفري شد و عوارض ركود اقتصادي با سرعت و صورت ديگري بروز كرد.
در ادامه نيز شدت تحريم‌ها در كنار فقدان دانش و سياستگذاري بازار كار سبب شد تا عملا در سال ۱۴۰۰ شاهد افزايش صرفا اشتغال جديد ۳۸ هزار نفري باشيم.
داده‌هاي آماري در دوران كرونا
قابل ذكر است كه نيمي از جمعيت بيكار شده در دوره كرونا (يعني حدود ۷۲۰ هزار نفر) تحت پوشش بيمه بوده‌اند. بخشي از اين افراد بر اساس داده‌هاي سازمان تامين اجتماعي در اواخر سال ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ به تدريج به بازار كار برگشته‌اند. داده‌هاي تامين اجتماعي نشان‌دهنده ۸۹۰ هزار بيمه شده در سال ۱۴۰۰ است (كه ظاهرا متاسفانه توسط يكي از مسوولان وقت به عنوان اشتغال قطعي ايجاد شده به مقامات منعكس شده است. اين در حالي است كه عملا فقط ۳۵۰ هزار نفر به دليل بازنشستگي از اين تعداد كم شدند. با كسر بيكار‌شدگان عملا به عددي نزديك داده‌هاي مركز آمار مي‌رسيم كه نشان‌دهنده افزايش فقط ۳۸ هزار نفري در تعداد شاغلين در سال ۱۴۰۰ بوده است) .
درباره سال ۱۴۰۱ نيز با استناد به گزارش پايان زمستان مركز آمار، شايان توجه است كه تعداد اشتغال جديد ايجاد شده در اين بازه زماني معادل ۲۶۳ هزار نفر است. بر اساس آمار مركز آمار ايران، سهم عمده اشتغال در اين بازه زماني در بخش خدمات بوده است كه احتمالا مي‌تواند ناشي از گسترش خدمات توزيعي متاثر از شرايط كرونا باشد (البته براي تحليل دقيق نيازمند ريزداده‌ها هستيم) . نكته كليدي و مهم و نگران‌كننده اينكه ايجاد اشتغال در حوزه كشاورزي و صنعت در تمامي گزارش‌هاي فصلي مركز آمار ايران منفي و در يك مورد (بخش صنعت در تابستان ۱۴۰۱) صفر بوده كه به معناي عدم توفيق در سرمايه‌گذاري‌هاي اشتغالزا در بخش‌هاي صنعت و كشاورزي است. همچنين با همه اين فرآيندهاي طي شده، هنوز به تعداد اشتغال پايان سال ۹۸ هم نرسيده‌ايم. با نگاهي منصفانه به ۴ دوره مورد بررسي مي‌توان ادعا كرد كه در دوره اول (يعني 84-76) اشتغال ايجاد شده از نوع باكيفيت و پايدار، روي ريل رشد اقتصادي و سرمايه‌گذاري به ويژه در بخش صنعت بوده است. رويكرد ايجاد اشتغال در بازه 84 الي 92، متمركز بر كاهش فشار ورود جمعيت در سن كار به بازار كار و تمركز به ايجاد اشتغال در بنگاه‌هاي خرد و كوچك از طريق پول‌پاشي و كمتر متمركز بر پايداري اشتغال از طريق سياستگذاري به منظور افزايش سياستگذاري توسعه محور بوده است. رويكرد اشتغال در دولت يازدهم و دوازدهم، با وقوع برجام و سياستگذاري جذب سرمايه‌گذاري خارجي و در نتيجه افزايش اطمينان سرمايه‌گذاران و كارآفرينان داخلي براي سرمايه‌گذاري، شاهد اشتغال‌هاي با كيفيت بوديم. ليكن با شروع تحريم‌هاي ترامپي، روند اشتغال پايدار دچار آسيب شد. در اين شرايط تمركز آگاهانه به بخش غير رسمي و بنگاه‌هاي خرد بود كه براي گذار از دوره تحريم و ركود در دستور كار قرار گرفت. اين روش براساس تجربه جهاني نمي‌تواند به صورت درازمدت مورد استفاده قرار گيرد.
به اين ترتيب، در بحث ايجاد اشتغال در شرايط فعلي كشور، توجه سياستگذاران و نخبگان را به اين موضوع جلب مي‌كنم كه امكان تداوم ايجاد اشتغال به روش دولت يازدهم و دوازدهم بسيار كم شده است و بدون سياستگذاري‌ها و ايده‌هاي خلاقانه و نيز برگرداندن قطار به ريل مطلوب ظرفيت جديدي از اشتغال شكل نمي‌گيرد. در درازمدت براي ايجاد اشتغال نيازمند رشد اقتصادي و سرمايه‌گذاري هستيم. نرخ تشكيل سرمايه در سال‌هاي اخير منفي بوده است. بدين ترتيب راهكار اصلي براي ايجاد اشتغال مي‌تواند توسعه كسب و كار صنعتي و رسمي باشد كه به‌طور بديهي رابطه معناداري با رشد اقتصادي دارد.
اشتغال امري صرفا اقتصادي است يا اجتماعي؟
اشتغال صرفا يك مساله اقتصادي نيست و با مسائل اجتماعي و سياسي پيوند خورده است. اما در سال‌هاي اخير نسبت آن با مسائل امنيتي شدت بيشتري پيدا كرده است. به عنوان مثال براي انذار، ناچار از توجه دادن به اين امر هم هستم كه بسياري از تنش‌هاي پيش آمده در كشور در سال‌هاي اخير و حتي در آينده متاثر از مساله بيكاري، بدون توجه به اعداد و ارقام است. مطالعات نشان مي‌دهند كه تنش‌هاي اجتماعي و امنيتي در مناطق با تعداد بيكاران بيشتر تمركز دارد. به عنوان مثال يك شاخص تشخيص نقطه بحراني، نسبت بيكاري جوانان به نرخ بيكاري ميانگين كشور است. هر قدر نرخ بيكاري جوانان در يك منطقه‌اي از دوبرابر ميانگين آن بيشتر شود، بيشتر در معرض بروز تنش قرار مي‌گيرد. در شرايطي كه اكنون كشور در آن از نظر اقتصادي قرار دارد، اقتصاد استان‌هايي كه داراي ظرفيت چند بخشي (كشاورزي، صنعت و خدمات) هستند، داراي انعطاف‌پذيري بيشتري در مقابل تنش‌هاي اقتصادي هستند و ظرفيت ايجاد اشتغال و مديريت تنش‌ها در آنها بيشتر است. شاخص ديگر در سنجش وضعيت تنش حاصل از شرايط اشتغال، نرخ «نييت» NEET است. نييت‌ها عبارتند از كساني و قاعدتا جواناني كه نه شاغلند و نه در حال آموزش رسمي و غيررسمي هستند. ميانگين نرخ نييت در ايران بيش از ۳۰درصد و ميانگين نرخ نييت در كشور‌هاي توسعه‌يافته و در حال گذار حدود ۱۰ درصد است. از كل جمعيت بيش از 16 ميليون نفري جوانان كشور ايران، بيش از 6 ميليون نفر (38 درصد جمعيت جوان)، غيرشاغل و غيرمحصل هستند و در حال آموزش مهارتي هم نيستند. به نوعي اين بخش از جامعه در فرآيند توليد ملي هيچ نقشي ندارند. مهم‌تر آنكه عمده غيرفعالان اقتصادي جوان را زنان تشكيل مي‌دهند. مطالعات دقيق‌تر نشان مي‌دهند كه نرخ بالاي بيكاري جوانان (بالاي ۲ برابر ميانگين بيكاري كشور) و نرخ بالاي نييت‌ها در مناطقي مشاهده مي‌شود كه در دوره‌هاي اخير بيشترين تنش‌ها در آن مناطق متمركز بوده است. پيشنهاد مي‌كنم نه براي راضي كردن مقطعي مقامات بالادست يا پوشاندن بحران دستاورد (كه در شأن آنها و ما نيست)، بلكه براي حل واقعي مسائل، با اتخاذ رويكرد صحيح و متناسب با شرايط كشور، به جاي انحراف اذهان‌مان با تعداد مسافر سوار و پياده شده به/از قطار، به انتخاب بهينه مسير ريل قطار توجه كنيم.
همان‌طور كه بحث شد بيكاري و اشتغال نيازمند رشد اقتصادي است، زيرا ظرفيت بخش خدمات محدود بوده و شغل‌هاي باكيفيت و امنيت‌ساز صرفا با توسعه در بخش‌هاي توليدي و در سال‌هاي اخير نيز در كسب و كارهاي مجازي ممكن است. توجه به الزامات رشد از قبيل حل مسائل سياست خارجي، ايجاد اميد و فضاي اطمينان‌بخش در داخل در كنار افزايش نرخ مشاركت و گشايش تمام ظرفيت‌ها از جمله پلتفرم‌هاي ضروري است. واقعيت آن است كه با شرايط فعلي بحث بر سر تعداد اشتغال ايجاد شده، ديگر كاربردي براي كشور ندارد، چرا كه امكان‌پذيري آن اساسا محل سوال است. براي عبور از بحث‌هاي متعارف، پيشنهاد مي‌شود عملكرد در حوزه اقتصاد و اشتغال را با شاخص مشاركت اقتصادي بسنجيم و بر اساس آن هدف‌گذاري كنيم. در اين صورت از يك سو رشد اقتصادي لزوما حاصل مي‌شود و از سوي ديگر افزايش اين نرخ نشان‌دهنده ميزان مردمي شدن اقتصاد است. در عين حال افزايش نرخ مشاركت اقتصادي مي‌تواند عبور مردم از يأس ناشي از پيدا كردن شغل و اميد به يافتن شغل پايدار را هم نمايندگي كند.