اتحادیه هزارپاره اروپا
- توضیحات
درحالی‌که اتحادیه اروپا با هدف برداشتن موانع همکاری اقتصادی میان ملل اروپایی تشکیل شده است، یک برآورد تازه نشان می‌دهد که استانداردها و قوانین این اتحادیه جایگزین قوانین ملی نشده، بلکه با دوچندان ساختن مقررات، کار را برای کسب‌وکارها دشوار ساخته است.
لوئیس گاریکانو* - ترجمه: مهران خسروزاده: صندوق بین‌المللی پول(IMF) هزینه پنهان تجارت کالا در داخل اتحادیه اروپا را معادل اعمال تعرفه‌‌‌‌‌ای ۴۵درصدی تخمین‌زده است. برای خدمات، این رقم به ۱۱۰درصد می‌رسد؛ یعنی حتی بالاتر از تعرفه‌هایی که ترامپ تحت‌عنوان «روز آزادی» بر واردات از چین اعمال کرد که بسیاری آن را تقریبا معادل یک تحریم می‌دانستند. این موانع مستقیما به شکل مالیات یا عوارض ظاهر نمی‌شوند، بلکه مثلا یک شرکت ساختمانی ممکن است متوجه شود که مواد یا نقشه‌‌‌‌‌های ساختمانی‌‌‌‌‌اش - با وجود تطابق با استانداردهای اتحادیه اروپا - بازهم باید بررسی‌‌‌‌‌های ملی پرهزینه‌ای را پشت‌سر بگذارند، یا دانشگاهی خارجی که قصد دارد در کشور دیگری در اتحادیه اروپا پردیسی تاسیس کند، یا موسسه مراقبتی که می‌خواهد توسعه یابد، ممکن است با تأخیرهای طولانی در تایید صلاحیت کارکنان یا پیچیدگی‌های صدور مجوزهای محلی برای ساختمان‌ها روبه‌رو شود.
طبق گزارش صندوق بین‌المللی پول، از میانه دهه۹۰ میلادی، هزینه‌های تجاری برای واردات از خارج اتحادیه اروپا ۱۶درصد کاهش‌یافت، اما برای تجارت درون اتحادیه تنها ۱۱درصد کاهش داشته‌است. نتیجه آنکه حجم واقعی تجارت میان کشورهای عضو اتحادیه کمتر از نصف حجم تجارت میان ایالت‌‌‌‌‌های آمریکاست. از آنجا که رشد در بازار داخلی سخت است، شرکت‌های اروپایی ناچارند نگاه خود را فراتر از مرزهای اتحادیه بیندازند. امروز، حجم تجارت خدمات داخلی و خارجی اتحادیه اروپا تقریبا به یک اندازه است؛ در حالی‌که در یک بازار واحد واقعی، باید تجارت داخلی بسیار بزرگ‌تر باشد.
شکست اصل به‌‌‌‌‌رسمیت شناختن متقابل
وقتی در سال۲۰۱۹ به‌عنوان نماینده پارلمان دوباره به بروکسل برگشتم، فکر می‌کردم اصل‌به‌‌‌‌‌رسمیت شناختن متقابل‌را می‌‌‌‌‌فهمم. این اصل‌می‌گوید؛ هر کالایی که به‌‌‌‌‌طور قانونی در یکی از کشورهای عضو اتحادیه قابل‌فروش است، باید بتواند در دیگر کشورهای عضو نیز آزادانه فروخته شود. این اصل، همان‌طور که هرکسی که با اتحادیه اروپا آشنا باشد می‌داند، بنیان بازار واحد اروپا را تشکیل می‌دهد.
پایه این اصل، پرونده مشهور «کاسیس دی دیژون» در سال۱۹۷۹ بود. آلمان معتقد بود مشروبات الکلی باید حداقل ۲۵درصد الکل داشته‌باشند، اما لیکور فرانسوی Cassis de Dijon تنها ۱۵ تا ۲۰درصد الکل داشت. دادگاه حکم داد که آلمان نمی‌تواند واردات این محصول را صرفا به این دلیل که با مقررات داخلی آلمان هماهنگ نیست، محدود کند. به این ترتیب اصل‌به‌‌‌‌‌رسمیت شناختن متقابل‌شکل گرفت که قرار بود به جریان آزاد کالاها کمک کند بدون آنکه کشورها وارد جنگ‌های تمام‌‌‌‌‌نشدنی بر سر مقررات شوند.
البته این اصل‌هیچ‌گاه مطلق نبود. معاهدات اتحادیه اروپا (و حتی حکم دادگاه در پرونده Cassis) به کشورها اجازه می‌دادند که در مواردی خاص مثل بهداشت عمومی، امنیت یا حفاظت محیط‌زیست، کالاها را محدود کنند، اما این استثناها قرار بود استثنا باشند، نه قاعده. مشکل اینجاست که اجرای قانون در مواردی که کشوری به یکی از این استثناها استناد می‌کند، بسیار پرهزینه و پیچیده است. برای مثال، در سال۲۰۰۴، دانمارک جلوی فروش ۱۸نوع غلات صبحانه و انرژی بار شرکت Kellogg's از جمله Special K و Corn Flakes را گرفت، به این دلیل که آهن، کلسیم، اسید‌فولیک و ویتامین B6 اضافه‌‌‌‌‌شده به آنها ممکن است برای کودکان یا زنان باردار «سمی» باشند.
این محصولات در تمام کشورهای دیگر اتحادیه اروپا قانونی بودند و مصرف گسترده داشتند. اسپانیا و ایتالیا بیش از سه دهه‌با شکلات «کدبری دیری میلک» (Cadbury Dairy Milk) مبارزه کردند زیرا این شکلات برچسب «جایگزین شکلات» را روی بسته خود می‌‌‌‌‌زد - برچسبی با بار منفی، فقط به این دلیل که تا ۵درصد چربی گیاهی داشت؛ مقداری که طبق قوانین اتحادیه اروپا مجاز است و در همه کشورهای دیگر عضو به‌عنوان شکلات پذیرفته می‌شود.
شرکت بی‌‌‌‌‌پی فرانسه(BP France) سوخت دیزل زیستی تولیدشده در روتردام را که از روغن‌های زائد تهیه شده بود، وارد می‌کرد، اما مقررات مالیاتی فرانسه ایجاب می‌کرد که از هر محموله سوخت، تست آزمایشگاهی کربن-۱۴ در مرز گرفته شود، درحالی‌که همین سوخت اگر در داخل فرانسه تصفیه‌شده بود، مشمول این آزمایش نمی‌شد؛ این در حالی است که گواهینامه‌‌‌‌‌های موردتایید اتحادیه اروپا درباره محتوای زیستی سوخت، از پیش موجود و باید کافی می‌‌‌‌‌بودند.
هر محصولی که به مصرف‌کننده فرانسوی فروخته می‌شود، باید دارای نشان بازیافت ملی فرانسه موسوم به Triman و دستورالعمل‌های خاص تفکیک زباله در فرانسه باشد. قوطی‌‌‌‌‌های رنگ شرکت AkzoNobel کاملا با قوانین شیمیایی و ایمنی مواد خوراکی اتحادیه اروپا تطابق دارند، اما همچنان باید نشان Triman فرانسه، علامت«Punto Verde»اسپانیا و کد مواد اولیه الفبایی ایتالیا را همگی روی یک قوطی یک‌لیتری جا دهند. فضای روی قوطی آنقدر محدود است که شرکت مجبور شده برای فرانسه، اسپانیا و ایتالیا سه نوع انبار مجزا نگه‌دارد.
وقتی قوانین مشترک، خود به مانع تبدیل می‌شوند
حتی اگر اصل به‌‌‌‌‌رسمیت شناختن متقابل‌کار نکند، انتظار این است که موانع غیرتعرفه‌‌‌‌‌ای پس از تصویب قانون سراسری اروپایی برای آن موضوع از بین بروند، چون چنین قوانینی به‌‌‌‌‌طور نظری استانداردهای مشترک ایجاد می‌کنند. این دقیقا همان نیتی است که قانون‌گذاران پارلمان اروپا دارند؛ مثلا قانون مربوط به هوش‌مصنوعی (AI Act) در بند‌اول خود می‌گوید: «هدف این مقررات، بهبود عملکرد بازار داخلی است از طریق ایجاد چارچوب حقوقی یکنواخت، به‌ویژه برای توسعه، عرضه، بهره‌‌‌‌‌برداری و استفاده از سامانه‌‌‌‌‌های هوش مصنوعی... این مقررات تضمین می‌کند که کالاها و خدمات مبتنی بر هوش‌مصنوعی بتوانند آزادانه و بدون‌مرز در سراسر اروپا جابه‌جا شوند، مگر اینکه محدودیت‌هایی به‌‌‌‌‌صراحت در همین مقررات آمده باشد.»
اما در واقعیت، این فرض هم غلط است. دو مشکل اساسی وجود دارد؛ نخست قوانین اتحادیه اروپا معمولا جایگزین قوانین ملی نمی‌شوند، بلکه روی آنها افزوده می‌شوند. دوم کشورهای عضو هنگام اجرای دستورالعمل‌های اتحادیه اروپا اغلب «روکش طلایی» می‌کنند؛ یعنی الزامات بیشتری از آنچه در قوانین اروپایی آمده، تحمیل می‌کنند. نتیجه این است که حتی زمانی‌که اتحادیه قوانین هماهنگ‌‌‌‌‌کننده تصویب می‌کند، عملا بازار واقعا واحد ایجاد نمی‌شود. قوانین جدید به‌‌‌‌‌جای جایگزینی مقررات قدیمی ملی، لایه‌‌‌‌‌های تازه‌‌‌‌‌ای از مقررات را اضافه می‌کنند؛ مثلا یک تولیدکننده اسباب‌‌‌‌‌بازی باید هم به‌دستورالعمل ایمنی اسباب‌‌‌‌‌بازی اتحادیه اروپا پایبند باشد و هم به قوانین قدیمی کشورها درباره مواد خاص توجه کند.
شواهد آماری از افزایش تفرق
اگرچه اندازه‌‌‌‌‌گیری تفاوت در قوانین، کار دشواری است، اما برخی مطالعات چنین داده‌هایی ارائه داده‌اند. در یک مقاله معتبر در حوزه مالی، کریستیانسن، هیل و لایوز(۲۰۱۶) بررسی کردند که اصلاحات نظارتی در بازار سرمایه اتحادیه اروپا چه تاثیری داشته‌‌‌‌‌اند. آنها می‌‌‌‌‌نویسند: «ما اثرات اصلاحات قوانین بازار سرمایه در اتحادیه اروپا را که با هدف کاهش سوء‌‌‌‌‌استفاده‌‌‌‌‌های بازار و افزایش شفافیت طراحی‌شده بود، بررسی کردیم. یافته‌‌‌‌‌ها نشان می‌دهند که کشورهایی که قبلا قوانین ضعیف‌‌‌‌‌تری داشتند، با این اصلاحات به سطح کشورهای قوی‌‌‌‌‌تر نرسیدند، بلکه تفاوت‌‌‌‌‌ها بیشتر هم شد.» به‌‌‌‌‌عبارت دیگر، قوانین تازه اغلب فقط لایه‌‌‌‌‌هایی تازه بر پیکره مقررات اضافه می‌کنند. به‌عنوان نمونه، مکانیزم نظارت واحد بانکی بر بانک‌ها نظارت دارد، اما بانک‌های مرکزی ملی نیز هنوز قوانین خود درباره سرمایه و نقدینگی را بر همه بانک‌هایی که در قلمروشان فعالیت می‌کنند اعمال می‌کنند؛ مثلا اگر یک بانک فرانسوی بخواهد در بلژیک فعالیت کند، باید مقررات فرانسه، بلژیک و اتحادیه اروپا را هم‌‌‌‌‌زمان رعایت کند. این موجب ازبین‌رفتن صرفه‌‌‌‌‌های ناشی از مقیاس در فعالیت فرامرزی شده و یکی از دلایل اصلی ملی‌‌‌‌‌ماندن سیستم‌های بانکی اروپاست.
نمونه بارز دیگر، مقررات عمومی حفاظت از داده‌ها(GDPR) است. با اینکه یک قانون اروپایی واحد است، در عمل نهادهای نظارتی در سطح اتحادیه، ملی و منطقه‌ای متفاوت آن را تفسیر و اجرا می‌کنند. در ژانویه ۲۰۲۲، نهاد حفاظت از داده‌ها در اتریش استفاده وب‌سایت NetDoktor از Google Analytics را ناقض GDPR دانست و دستور داد یا این ابزار را حذف کنند یا با جریمه مواجه شوند. چند هفته بعد، نهاد مشابه در فرانسه(CNIL) علیه سه وب‌سایت دیگر همین تصمیم را گرفت. در ژوئن ۲۰۲۲، ایتالیا نیز همین ممنوعیت را علیه شرکت Caffeina Media اعمال کرد و تهدید کرد که اگر طی ۹۰ روز تغییر نکند، جریان داده‌هایش به آمریکا را قطع خواهد کرد. اکنون یک ناشر رسانه‌ای که در چند کشور اروپایی فعالیت می‌کند، باید برای اتریش، فرانسه و ایتالیا تنظیمات تحلیلی جداگانه داشته‌باشد، درحالی‌که همان ابزار ممکن است در دیگر کشورها همچنان قانونی باشد. در اروپا حدود ۹۰ قانون مختص فناوری و بیش از ۲۷۰ نهاد تنظیم‌‌‌‌‌گر در شبکه‌‌‌‌‌های دیجیتال فعال هستند، پس بازار واحد اروپا کجاست؟
محدودیت‌های دردناک شغلی
شاید ناامیدکننده‌‌‌‌‌ترین نمونه، محدودیت در جابه‌جایی حرفه‌‌‌‌‌ای‌‌‌‌‌ها باشد که هنوز بعد از سال‌ها باقی‌مانده‌است. با وجود دستورالعمل‌های اتحادیه اروپا برای تسهیل حرکت آزاد متخصصان، یک شرکت مهندسی مستقر در پرتغال که پروژه‌ای را در آلمان برده، ممکن است با این مشکل مواجه شود که مقامات آلمانی از مهندسانش بخواهند فرآیند بررسی معادل‌‌‌‌‌سازی مدارک را طی کنند؛ با اینکه مدارک‌‌‌‌‌شان تحت‌چارچوب‌های رسمی اتحادیه اروپا به رسمیت شناخته شده‌اند. برای شرکت‌های کوچک یا افراد حرفه‌‌‌‌‌ای مستقل، این موانع می‌توانند غیرقابل‌‌‌‌‌تحمل باشند؛ مثلا انجمن‌های معماران یا حتی مربیان اسکی در سراسر اروپا بارها اعلام کرده‌اند که اعضای آنها با وجود داشتن مدارک معتبر اروپایی و سال‌ها تجربه کاری اثبات کننده، مجبورند برای جبران تفاوت‌‌‌‌‌های فرضی در آموزش، با الزامات مختلف ناحیه‌‌‌‌‌ای حتی در یک کشور روبه‌رو شوند. قرار بود مشکلات بازار واحد اروپا توسط کمیسیون اروپا حل شود؛ چون طبق ماده۱۷(۱) از «معاهده اتحادیه اروپا»، این نهاد به‌‌‌‌‌صراحت مسوول «اطمینان از اجرای معاهدات» است، اما کمیسیون به‌‌‌‌‌تدریج از نقش نظارتی خود عقب‌نشینی کرده‌است.
تا دسامبر ۲۰۲۴، تنها ۶۵۸ پرونده تخلف از قوانین بازار واحد در حال پیگیری بود؛ ۶درصد کمتر از یک سال‌پیش و ۲۱درصد کمتر از سال۲۰۲۰. در دوازده ماه گذشته، کمیسیون فقط ۱۷۳ پرونده جدید گشوده است ؛ تنها یک‌‌‌‌‌چهارم حجمی که 10سال پیش بررسی می‌کرد. گزارش سالانه اجرای قوانین در ۲۰۲۳ نشان می‌دهد؛ در همه حوزه‌های سیاستگذاری، فقط ۵۲۹ رویه تخلف جدید آغاز شده‌اند ، در مقایسه با ۱,۳۴۷ پرونده در سال۲۰۱۳. تحلیل روزنامه فایننشال‌تایمز نشان‌داد که اقدامات رسمی کمیسیون علیه کشورهای عضو برای نقض قوانین اتحادیه در سه سال‌نخست کمیسیون فون درلاین ۸۰درصد کاهش‌یافته‌است. علت این کاهش نظارت‌ها این نیست که کشورهای عضو ناگهان بیشتر به قوانین پایبند شده‌اند. طبق آمار تابلوی امتیاز بازار واحد، زمان متوسط رسیدگی به پرونده‌‌‌‌‌ها اکنون 45.8ماه است؛ یعنی ۳۱درصد بیشتر از سال۲۰۱۹. همچنین کشورها اکنون به‌‌‌‌‌طور متوسط 61.3ماه طول می‌دهند تا به احکام دادگاه اروپا عمل کنند که دو‌برابر بیشتر از پنج سال‌پیش است.
نمایندگان صنایع بسته‌‌‌‌‌بندی به فایننشال‌تایمز گفته‌‌‌‌‌اند؛ کمیسیون اروپا «با نادیده‌گرفتن نقش خود به‌عنوان نگهبان معاهده، صنعت را ناچار‌کرده تا اصول بازار واحد را از طریق دادگاه‌‌‌‌‌های ملی پیگیری کند.» در واقع، نقش کمیسیون به‌‌‌‌‌طور پارادوکسیکال تغییر کرده‌است، در حالی‌که این نهاد وارد حوزه‌های جدیدی مانند مسکن، دفاع و ژئوپلیتیک شده (کمیسیون اول فون درلاین خود را «کمیسیون ژئوپلیتیک» معرفی می‌کرد) از وظیفه اصلی خود یعنی اجرای بازار واحد عقب‌نشینی کرده‌است. این دو روند به هم مرتبطند: اجرای جدی قوانین بازار واحد ناگزیر باعث تقابل‌با دولت‌های ملی می‌شود و این رویارویی‌‌‌‌‌ها کار را برای توسعه نفوذ سیاسی و ژئوپلیتیک کمیسیون سخت‌تر می‌کند. برای کسب‌وکارهای کوچک، به چالش کشیدن تصمیمات مقامات ملی به‌معنای ورود به نبردهای حقوقی پرهزینه با نتایج نامعلوم است. بسیاری از آنها ترجیح می‌دهند بی‌‌‌‌‌خیال شوند تا اینکه بجنگند.
پرونده Kellogg's به‌‌‌‌‌خوبی این مشکل را نشان می‌دهد. حتی یک شرکت چندملیتی با منابع حقوقی قابل‌توجه سال‌ها برای مقابله با محدودیت‌های دانمارک تلاش کرد. حال تصور کنید یک شرکت کوچک غذایی تازه‌‌‌‌‌کار چگونه می‌تواند وارد بازار جدیدی در اتحادیه اروپا شود و با چنین موانعی مقابله کند، در حالی‌که کمیسیون در حال ورود به حوزه‌های جدید است، دارد ماموریت اصلی خود - یعنی بازار واحد - را عملا بی‌‌‌‌‌دفاع می‌گذارد. دو گزارش مشهور دراگی و لتا هشدار داده‌اند که بازار واحد واقعی می‌تواند صدها‌میلیارد یورو به اقتصاد اروپا اضافه کند، اما آنچه داریم، تکه‌‌‌‌‌تکه‌‌‌‌‌ای از ۲۷ بازار نیمه‌‌‌‌‌متصل است که موانع جدی در آنها باقی‌مانده‌است.
بدون نظارت موثر و فعالانه، هزینه‌ها برای کسب‌وکارها افزایش می‌‌‌‌‌یابد، مصرف‌کنندگان با انتخاب‌‌‌‌‌های کمتر و قیمت‌های بالاتر روبه‌رو می‌شوند و رقابت‌پذیری کلی اروپا آسیب می‌بیند.تنها راه‌‌‌‌‌حل روشن است: کمیسیون باید نقش خود به‌عنوان نگهبان معاهده را بازیابد؛ حتی اگر این به‌معنای تقابل‌سخت با دولت‌های ملی باشد. برای این کار، باید به وظیفه مرکزی و اصلی خود متعهد شود - تنها وظیفه‌‌‌‌‌ای که هیچ نهاد دیگری اجازه انجام آن را ندارد - و از وسوسه ورود به همه حوزه‌‌‌‌‌ها دست بکشد. ما همچنین باید از رویکرد فعلی همسان‌‌‌‌‌سازی قوانین فاصله بگیریم و به اصل«به‌‌‌‌‌رسمیت شناختن متقابل» برگردیم. هدف نباید این باشد که همه کشورها قوانین یکسانی داشته‌باشند، بلکه باید این باشد که شهروندان و شرکت‌ها بتوانند آزادانه در سراسر مرزهای اروپا تجارت کنند.
* اقتصاددان