براساس لایحه بودجه سال ۹۸، برای سازمان میراث‌فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری بودجهای معادل یک هزار و ۱۱۰ میلیارد و ۳۷۲ میلیون تومان درنظر گرفته شده که شامل دو بخش هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای می‌شود. این رقم در لایحه بودجه ۹۷، ۸۸۹میلیارد و ۱۱۳ میلیون و ۵۰۰ هزار تومان در نظر گرفته شده بود که نسبت به لایحه بودجه سال قبل از آن، یعنی سال ۱۳۹۶، افزایشی ۱۰۸میلیارد تومانی داشت. اما بودجه بخش هزینه‌ای در لایحه سال ۹۸، مبلغ ۴۶۴ میلیارد و ۷۵۳ میلیون تومان برآورد شده است؛ این درحالی است که بودجه مصوب این بخش در سال گذشته ۳۹۲ میلیارد و ۷ میلیون تومان بود. همچنین برای بخش تملک دارایی‌های سرمایه‌ای سازمان میراث‌فرهنگی نیز برای سال آینده، ۶۴۵ میلیارد و ۶۱۹ میلیون تومان بودجه پیش‌بینی شده است. علاوه بر این، سهم پژوهشگاه میراث‌فرهنگی و گردشگری از بودجه کلی این سازمان، ۵۳ میلیارد و ۳۶۰ میلیون تومان تعیین شده است. مرکز مطالعات منطقه‌ای حفظ میراث‌فرهنگی ناملموس در آسیای میانه و غربی نیز از مجموع این بودجه یک میلیارد و ۷۰۰ میلیون تومان سهم برده است. همچنین برای شرکت توسعه ایرانگردی و جهانگردی ۲ میلیارد و ۱۰۰ میلیون تومان بودجه در بخش تملک دارایی‌های سرمایه‌ای درنظر گرفته شده است.
اما سازمان میراث‌فرهنگی طبق لایحه مذکور، از درآمدهای دولتی حاصل از عوارض خروج از کشور نیز، اگرچه اندک اما بهره خواهد بود. براساس لایحه بودجه ۹۸، عوارض خروج برای هر نفر ۲۲۰هزار تومان و عوارض خروج زائران حج تمتع و عمره نیز نصف این مبلغ یعنی معادل ۱۱۰هزار تومان هردو برای بار اول عنوان شده است. این ارقام تعیین‌شده برای سفر دوم به میزان ۵۰ درصد و سفرهای سوم و بیشتر به میزان ۱۰۰درصد افزایش خواهد یافت. در همین حال، عوارض خروج زائران عتبات عالیات به جز زائران اربعین که از تاریخ بیست و چهارم شهریور ماه ۱۳۹۸ تا دوازدهم آبان ماه ۱۳۹۸ که از مرزهای زمینی به مقصد کشور عراق از کشور خارج می‌شوند و از پرداخت عوارض خروج معاف خواهند بود نیز برای سفرهای هوایی ۳۷هزار و ۵۰۰ و برای سفرهای زمینی و دریایی ۱۲هزار و ۵۰۰ تومان درنظر گرفته شده است.
براساس لایحه بودجه، مبلغ ۴۰هزار تومان از عوارض خروجی برای توسعه زیرساخت‌ها و تاسیسات گردشگری و حمایت از بخش میراث‌فرهنگی و صنایع دستی اختصاص می‌یابد؛ مبلغی که اگرچه در قانون بودجه سال گذشته نیز مصوب شده بود اما هیچ‌گاه مشخص نشد که آیا این رقم در اختیار سازمان میراث‌فرهنگی قرار گرفته یا خیر؛ و چنانچه این مبلغ به سازمان اختصاص‌یافته، در چه محلی هزینه شده است.
این، بودجه «گردشگری» نیست!
اما اگرچه از این ارقام بعضا و به اشتباه با عنوان «بودجه گردشگری» یاد می‌شود، سهم مورد اشاره در بودجه منحصرا مربوط به یک دستگاه مرتبط با گردشگری است و از این رو، نمی‌توان آن را کل بودجه گردشگری عنوان کرد. همین امر، انتقاد اصلی به بودجه گردشگری در لایحه سال ۹۸ است؛ انتقادی که البته تنها منحصر به لایحه اخیر نیست. بررسی‌ها نشان می‌دهد طبق روال جاری بودجه در ادوار مختلف، بودجه دیگر دستگاههای مرتبط در امر توسعه گردشگری تصریح نمی‌شود و همین امر مانع آن می‌شود که دستگاههای دیگر، وظایف خود را در این زمینه انجام دهند. در همین راستا، مرکز پژوهش‌های مجلس نیز طی دو گزارشی که سال‌های ۹۶ و ۹۵ در تحلیل لوایح بودجه ۹۶ و ۹۷ در امر گردشگری منتشر کرد، تاکید کرده بود که با توجه به تکلیف قانونی دیگر سازمان‌ها، بررسی اعتبارات آنها در ارتباط با سه حوزه میراث‌فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری نیز برای اجتناب از خطر ساده‌انگاری برنامه‌ها ضروری است.
یک کارشناس حقوقی گردشگری نیز با اشاره به این موضوع، چنین ضعفی را نشات‌گرفته از نظام بودجه‌ریزی در گردشگری می‌داند. علی‌اصغر شالبافیان در این باره به «دنیای اقتصاد» توضیح می‌دهد: «بودجه انعکاس برنامه‌ها و وظایفی است که سازمان‌ها بر عهده دارند. در بخش گردشگری، این تنها سازمان میراث‌فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری نیست که عهده‌دار وظایفی است. تمام دستگاههای عضو در شورای‌عالی میراث‌فرهنگی و گردشگری که طیف گسترده‌ای از اعضای دولت هستند، باید در توسعه گردشگری نقش ایفا کنند.» وی یادآور می‌شود: «طبق قانون تشکیل سازمان میراث‌فرهنگی، برای هر کدام از این دستگاه‌ها وظایفی تعریف شده است. پس انتظار می‌رود براساس این وظایف، در بودجه برای هر کدام از آنها بودجه متناظر گردشگری نیز تخصیص یابد؛ این درحالی است که این اتفاق تاکنون رخ نداده است.» این عضو هیات علمی دانشگاه تاکید می‌کند بودجهای که به‌عنوان بودجه گردشگری می‌شناسیم تنها بودجه سازمان میراث‌فرهنگی است؛ درحالی که بودجه گردشگری باید شامل همه دستگاه‌هایی باشد که در گردشگری وظیفه دارند. به باور شالبافیان، این امر موجب می‌شود دستگاه‌ها در اجرای وظایف خود دچار چالش شوند؛ چراکه بدون بودجه متناظر نمی‌توانند این وظایف را اجرایی کنند.
این کارشناس و استاد گردشگری درحالی از عدم انجام وظایف دستگاههای مختلف در بخش گردشگری سخن می‌گوید که سال‌هاست مسوولان سازمان میراث‌فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری در تلاش هستند این دستگاه‌ها را وادار به ایفای نقش خود در حوزه‌های مختلف گردشگری کنند؛ تلاشی که البته چندان هم موفق نبوده است. شالبافیان دلیل این مساله را همین عدم تخصیص بودجه مشخص گردشگری به دیگر دستگاه‌ها عنوان می‌کند: «مادامی که سازو کار اجرایی انجام وظایف دستگاههای مرتبط با گردشگری شفاف نشود، نمی‌توان در این خصوص از آنها مطالبه کرد و از همین‌رو است که جلب همکاری همه این دستگاه‌ها همواره چالش‌‌برانگیز بوده است. این درحالی است که باز هم باید تاکید داشت که نباید وقتی درباره بودجه گردشگری حرف می‌زنیم، آن را به بودجه یک سازمان تقلیل دهیم.»
گام رو به جلو
اما لایحه بودجه ۹۸ برای گردشگری و میراث‌فرهنگی، یک گام به جلو نیز دارد. موضوع تبصره ۱۹ ماده واحده تحت عنوان مشارکت عمومی و خصوصی که در این لایحه به آن اشاره شده است، به باور کارشناسان رویکرد مثبت دولت به امر همکاری با بخش خصوصی را نشان می‌دهد و می‌تواند در آینده گردشگری کشور و به ویژه در حفاظت و احیای بناهای تاریخی، نقش مهمی ایفا کند. آنها معتقدند دولت نقش سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی دارد و باید بتواند برای امور اجرایی حداکثر مشارکت بخش خصوصی را برانگیزد. یکی از اینها، مشارکت در تامین سرمایه حوزه گردشگری است؛ جایی که طرح‌های مشارکت عمومی و خصوصی (PPP) جایگاه ویژه‌ای پیدا می‌کنند، چراکه به واسطه ماهیت گردشگری، این حوزه می‌تواند کسب و کارهای مختلفی را درگیر کند و قابلیت جذب سرمایه‌های کوچک و متوسط را نیز دارد. از این جهت است که کارشناسان اعتقاد دارند رویکرد دولت در ایجاد مشارکت عمومی و خصوصی که در لایحه بودجه ۹۸ آمده و فقط مربوط به گردشگری هم نیست، در این حوزه تناسب محتوایی بیشتری دارد و می‌توان از این جهت، آن را رویکردی مثبت قلمداد کرد.
براساس لایحه بودجه ۹۸ و در فهرست پروژه‌های مشارکت عمومی- خصوصی موضوع تبصره ۱۹بالغ بر ۹۶ بنای تاریخی و میراث‌فرهنگی با برآورد اعتبار مورد نیاز در مجموع ۱۲۷میلیارد و ۱۵۰میلیون تومان آورده شده است. همچنین در این فهرست، ۳۶ پروژه زیرساخت گردشگری نیز قید و برآورد شده است که برای تکمیل همه آنها، به اعتباری معادل ۱۰۱میلیارد و ۶۷۵میلیون تومان نیاز است. شالبافیان در این باره توضیح می‌دهد: «دولت در لایحه بودجه سال آینده، آن دسته از بناهای تاریخی را که می‌توانند کاربرد گردشگری داشته باشند و دولت خود توانایی تامین سرمایه برای حفظ و بهره‌برداری از آنها را ندارد، با جزئیات کاربری پیش‌بینی‌شده و اعتبار مورد‌نیاز دسته‌بندی کرده است تا از این طریق دنبال مشارکت بخش خصوصی باشد.» به اعتقاد این استاد دانشگاه، به این ترتیب دولت می‌تواند از تجربه و سرمایه بخش خصوصی بهترین بهره را بگیرد. این عضو هیات علمی یکی از ویژگی‌های مثبت این بخش از بودجه را توزیع مکانی مناسبی می‌داند که در کل کشور پراکنده شده است: «پروژه‌ها و طرح‌های عنوان‌شده در فهرست پروژه‌های مشارکت عمومی- خصوصی موضوع تبصره ۱۹، گستره وسیعی در تمام کشور به ویژه در مناطق غیربرخوردار دارد و این می‌تواند این امید را تقویت کند که با ایجاد جاذبه‌ها و تاسیسات گردشگری در چنین مناطقی، گردشگران بیشتری به آنها جذب شود و به این ترتیب این مناطق از لحاظ اقتصادی بهبود پیدا کنند.»
با این همه شالبافیان تاکید می‌کند: «این فرآیند نیازمند نظارت است. همین‌طور که این اتفاق می‌تواند فرصتی برای توسعه گردشگری باشد، در صورت عدم مراقبت و حفاظت کافی و عدم جذب سرمایه‌گذار مناسب، می‌تواند تهدید برای تخریب خانه‌های تاریخی باشد.» حالا شاید افزایش بودجه متولی اصلی گردشگری کشور را بتوان به‌منزله توجه بیشتر به این موضوع تلقی کرد اما کارشناسان معتقدند اگر دولت می‌خواهد توجه خود را به گردشگری بیشتر نشان دهد، شاید بهتر باشد در سازوکار بودجه‌ریزی برای این حوزه تجدیدنظر کند؛ چه آنکه شاید این ارقام نجومی به‌طور کامل به این بخش تخصیص نیابد یا حتی به درستی اجرایی نشود. وقت آن رسیده که دیگر دستگاه‌ها نیز به تعهدات خود در توسعه گردشگری کشور جامه عمل بپوشانند.
پرستو فخاریان
دنیای اقتصاد