مرکز پژوهش‌های مجلس شورای‌اسلامی در جدیدترین گزارش خود، به بررسی و ارزیابی بخش گردشگری، میراث فرهنگی و صنایع‌دستی در لایحه بودجه سال ۹۸ پرداخته و یادآور شده که همچنان برای چندمین سال متوالی سهم نهادهای مختلف در توسعه گردشگری تصریح نشده است.
طبق این گزارش، از مجموع اعتبار امور ده‌گانه از منابع بودجه عمومی دولت در لایحه سال ۱۳۹۸ اعتباری معادل ۸هزار و ۵۶ میلیارد و ۳۴۱میلیون و ۳۰۰هزار تومان برای امور فرهنگ، تربیت‌بدنی و گردشگری در نظر گرفته شده است. در این میان مجموع اعتبارات سازمان میراث‌فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری معادل هزار و ۱۱۲ میلیارد و ۵۳۲میلیون تومان است که نسبت به قانون بودجه سال‌جاری حدود نیم درصد افزایش داشته است. طبق لایحه بودجه ۹۸، مجموع اعتبارات هزینه‌ای این سازمان ۴۶۶میلیارد و ۹۱۳میلیون تومان است که نسبت به قانون بودجه سال ۹۷، معادل ۸۹/ ۲ درصد رشد داشته و مجموع اعتبارات تملک سرمایه‌ای آن در لایحه برابر ۶۴۵میلیارد و ۶۱۹میلیون تومان است که نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۷ معادل ۱۹/ ۱ درصد کاهش نشان می‌دهد.
امور فرهنگ، تربیت‌بدنی و گردشگری در این لایحه به هشت فصل تقسیم شده که سه فصل میراث‌فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری از آن جمله است. در میان این سه فصل، بیشترین میزان اعتبار متعلق به فصل میراث‌فرهنگی با ۵۴۹ میلیارد و ۳۰۰میلیون تومان برابر با ۸۲/ ۶ درصد از امور فرهنگ، تربیت‌بدنی و گردشگری، پس از آن فصل گردشگری با ۴۰۷ میلیارد و ۱۹میلیون تومان، معادل ۰۵/ ۵ درصد امور فرهنگ، تربیت‌بدنی و گردشگری و فصل صنایع‌دستی با ۹۳ میلیارد و ۶۵۳میلیون تومان برابر با ۱۶/ ۱ درصد امور فرهنگ، تربیت‌بدنی و گردشگری کمترین اعتبار را در میان سه فصل مزبور دارا است. سه فصل در مجموع اعتباری معادل ۲۱/ ۰ درصد از بودجه منابع عمومی دولت را دربرمی‌گیرند. در واقع فصل میراث‌فرهنگی ۱۱/ ۰ درصد، فصل گردشگری ۰۸/ ۰ درصد و فصل صنایع‌دستی ۰۲/ ۰ درصد از منابع بودجه عمومی دولت را شامل می‌شوند.
در فصل میراث‌فرهنگی، بیشترین میزان اعتبار متعلق به برنامه «تأمین، حفاظت، مرمت و معرفی میراث غیرمنقول فرهنگی و تاریخی» با اعتباری معادل ۳۲۲میلیارد و ۱۷۹میلیون و ۹۰۰هزار تومان و در فصل گردشگری مربوط به برنامه «توسعه گردشگری داخلی» با اعتبار ۳۱۱میلیارد و ۳۵۹میلیون تومانی است. در فصل صنایع‌دستی نیز بیشترین میزان اعتبار مربوط به برنامه «احیا و رشد تولیدات صنایع‌دستی» با اعتباری معادل ۳۶میلیارد تومان است.
ارزیابی تطبیق لایحه با برنامه ششم
این گزارش در ارتباط با تطبیق لایحه پیشنهادی با قانون برنامه ششم توسعه، طی ۹بند مواردی را متذکر شده و تاکید کرده که به‌رغم برخی تکالیف قانونی، در مجموع لایحه پیشنهادی نمی‌تواند انتظار و تاکید قوانین بالادستی و قانون برنامه ششم به‌ویژه مواد ۲، ۹۷، ۹۸، ۹۹، و۱۰۰ را درخصوص استفاده از ظرفیت‌های این حوزه پوشش دهد. لایحه پیشنهادی پیش‌بینی اعتباری خاصی را برای تحقق جزء یک بند الف ماده ۹۸ قانون برنامه ششم ذیل برنامه‌های هیچ‌یک از دستگاه‌های اجرایی منظور نکرده است. در جزء یک بند الف ماده ۹۸ قانون برنامه ششم آمده است: «هزینه‌های مربوط به پژوهش، حفاظت و مرمت آثار منقول و غیرمنقول ثبت‌شده در فهرست آثار ملی و فهرست‌های ذی‌ربط آثار در اختیار و در حیطه وظایف تخصصی همان دستگاه را در قالب بودجه سنواتی از محل اعتبارات خود تامین کنند. این اعتبارات در چارچوب ضوابط قانونی سازمان میراث‌فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری هزینه می‌شود.» از سوی دیگر، با وجود اینکه در جزء ۲ بند الف ماده ۹۸ قانون برنامه ششم توسعه بر مستثنا بودن تاسیسات گردشگری از شمول قانون نظام صنفی، تاکید شده، اما اختلاف میان دستگاه‌های اجرایی و بلاتکلیفی بخش خصوصی به قوت خود باقی است.
برهمین اساس، مقایسه تطبیقی میان لایحه بودجه پیشنهادی با انتظارات ذیل بند ب ماده ۹۸ مبنی بر «مستندسازی، حفاظت و مرمت و معرفی میراث‌فرهنگی (اعم از ملموس و ناملموس) و میراث طبیعی، ایجاد شهرهای جهانی صنایع‌دستی و احیای هنرهای سنتی در حال زوال در حوزه فرهنگ و تمدن ایرانی»، نشان می‌دهد این موارد در لایحه پیشنهادی مورد توجه قرار گرفته و روستاها هم به آن اضافه شده، اما به نسبت سال گذشته اهداف کمّی کمتری را برنامه‌ریزی کرده‌اند. علاوه بر این، ماده ۹۹ قانون برنامه توسعه مبنی بر «تهیه و اجرای طرح بهسازی و احیای حداقل ۳۰۰ روستای دارای بافت باارزش تاریخی و فرهنگی و روستاهای هدف گردشگری از محل اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای» در لایحه مورد توجه قرار نگرفته است. با توجه به اینکه تحقق بند الف ماده ۱۰۰ قانون برنامه ششم توسعه مبنی بر «تدوین سند راهبردی توسعه گردشگری تا پایان سال اول برنامه ششم» بوده، اما تاکنون برنامه‌ای تدوین نشده است.
از سوی دیگر، به‌رغم تصریح جزء ۲ بند الف ماده ۱۰۰ قانون برنامه ششم توسعه مبنی بر «اختصاص یارانه و تسهیلات مالی در چارچوب بودجه سنواتی» و اهمیت این موضوع در توسعه گردشگری برای جذب و حفظ سرمایه‌گذاری در این حوزه و نیز تصریح جزء ۳ بند الف ماده مذکور مبنی بر «تدبیر اقدامات حمایتی در قالب بودجه سنواتی برای توسعه زیرساخت‌ها و حمایت از بخش خصوصی و سرمایه‌گذاری»، توجه چندانی به این موضوع نشده است. در عین حال، لایحه بودجه پیشنهادی برنامه و تدبیری برای تحقق بند ب ماده ۱۰۰ قانون برنامه ششم توسعه مبنی بر «ساماندهی گردشگری جنگل‌های شمال و شمال‌غرب کشور و زاگرس، سواحل شمالی و جنوبی با اولویت سواحل مکران» منظور نکرده است. همچنین بند ت ماده ۱۰۰ قانون برنامه ششم توسعه درخصوص موزه‌های هیات امنایی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ مورد توجه قرار گرفته است.
نقد و نظر درباره برنامه‌ها
اگرچه در گزارش مرکز پژوهش‌ها تصریح شده که تفکیک برنامه‌ها و فعالیت‌های هر بخش از اعتبارات هزینه‌ای گام مهمی در راستای شفافیت سازمان میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری است که زمینه نظارت بیشتر بر اهداف و عملیات سازمان را میسر می‌کند اما انتقادات مختلفی متوجه برنامه‌های موجود در لایحه است. مهم‌ترین نکته در حوزه میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری که همواره در لوایح و قوانین بودجه نادیده گرفته می‌شود، مشخص کردن سهم هر یک از ذی‌نفعان در این حوزه‌ها است. با توجه به اینکه هر یک از این ذی‌نفعان در ماده ۳ قانون تشکیل سازمان میراث فرهنگی و گردشگری مشخص شده‌اند و در شورای‌عالی میراث‌فرهنگی و گردشگری عضویت دارند، نظام برنامه و بودجه‌ریزی کشور باید در جهتی حرکت کند که هرکدام از این ذی‌نفعان بتوانند سهم خود را در نقشه کلی توسعه گردشگری و حفاظت از میراث فرهنگی انجام دهند.
تحلیل‌های مرکز پژوهش‌های مجلس همچنین نشان داده برنامه تنظیم و اجرای طرح‌های آماری از ردیف‌هایی است که بیش از هفت سال است اعتبار دریافت می‌کند، ولی تاکنون آمار علمی و قابل اتکایی از سازمان مربوطه در حوزه‌های فعالیتش اعم از میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری ارائه نکرده است. به نظر می‌رسد سازوکار اجرایی این برنامه نیازمند تغییر و تحولاتی است که در نهایت به تهیه و تدوین نظام آماری جامع و مستدل در حوزه‌های فعالیت سازمان منجر شود. همچنین این گزارش تاکید کرده تنظیم و اجرای طرح‌های آماری بیشتر نیازمند هماهنگی بین سازمانی با سایر ذی‌نفعان است. برنامه گسترش خدمات موزه‌ای نیز اعتباری حدود ۵۵ میلیون تومان دریافت می‌کند؛ این درحالی است که در دنیای کنونی موزه‌ها موظف هستند بخش بزرگی از هزینه‌های خود را تامین کنند. در این خصوص گزارش مرکز پژوهش‌ها تاکید می‌کند باید برای این بخش از هزینه‌های سازمان، تدابیر بهتری اندیشیده و اعتباردهی به این امر با سیاستگذاری صحیح‌تر انجام شود.
از سوی دیگر، درخصوص برنامه جذب گردشگران ورودی نیز می‌توان گفت این برنامه باید متناسب با بازارهای هدف کشور و نوع گردشگری مورد نظر کشور برای توسعه باشد. به عبارتی زمانی که بیش از ۸۵ درصد از گردشگران ورودی به ایران از کشورهای همسایه هستند و تا زمانی که بیش از ۹۵ درصد از ورودی‌ها به کشور از کشورهای عضو سازمان همکاری اسلامی هستند، باید اعتبار تخصیصی به جذب گردشگران ورودی به همین نسبت و با اولویت این بازارها باشد. همچنین با توجه به ظرفیت‌های کشور در بعد طبیعت‌گردی، زیارت، سلامت و... اولویت جذب نوع گردشگران هم باید در برنامه‌ها مشخص شود.
این گزارش همچنین درباره فعالیت برگزاری و شرکت در نمایشگاه‌ها، به‌عنوان یکی از فعالیت‌های برنامه جذب گردشگران ورودی تصریح کرده که سازمان گردشگری باید مشوق‌هایی را برای شرکت در نمایشگاه‌هایی ارائه دهد که بخش خصوصی رغبتی به حضور در آنها ندارد؛ نه نمایشگاه‌هایی که بخش خصوصی در آن شرکت فعال دارد. از سوی دیگر، از آنجا که یک سوم بودجه جذب گردشگران ورودی برای شرکت در نمایشگاه‌ها است، به نظر می‌رسد تدابیر بهتری برای هزینه‌کرد این اعتبار باید اندیشیده شود. در بعد برگزاری نمایشگاه هم باید گفت این امر برای سازمان میراث فرهنگی می‌تواند به جای هزینه‌کرد، منبعی برای کسب درآمد باشد. این گزارش پیشنهاد کرده سازمان گردشگری فعالیت‌های ذیل برنامه جذب گردشگران مانند حضور و شرکت در نمایشگاه‌ها و توزیع اقلام تبلیغاتی را شفاف‌تر کند تا مشخص شود اعتبار تخصیصی دقیقا برای چه هدفی مصرف می‌شود. برنامه توسعه گردشگری داخلی نیز متاسفانه مانند رویه سابق این برنامه، در اولویت نخست سازمان میراث فرهنگی قرار ندارد و بودجه پیش‌بینی‌شده برای آن تقریبا یک سوم بودجه جذب گردشگران ورودی است؛ موضوعی که باید با تامل بیشتری ارزیابی شود.
درباره برنامه‌های فصل صنایع دستی نیز متاسفانه به‌رغم تصریح سیاست‌های کلی برنامه ششم و اهمیت آن در برنامه سازمان میراث فرهنگی در راستای اقتصاد مقاومتی، سهم قابل اتکایی در لایحه ارائه شده وجود ندارد. این بخش همچنان کم‌فروغ‌ترین بخش سازمان میراث فرهنگی در برنامه و بودجه پیشنهادی است. این گزارش تاکید می‌کند برنامه‌ها و فعالیت‌های سازمان مربوطه در این بخش باید مبتنی بر مسائل واقعی این صنعت مانند تولید، ترویج، بازاریابی و فروش باشد. طبق گزارش مرکز پژوهش‌ها، برنامه توسعه فن‌آفرینی با توجه به شرایط کنونی و توسعه فناوری اطلاعات و فضای کسب‌وکارهای مبتنی بر اینترنت، نیازمند توجه بیشتر است و پیش‌بینی یا تخصیص اعتبار مورد نیاز این برنامه می‌تواند در آینده نتایج بهتری برای تمام بخش‌های سازمان میراث فرهنگی داشته باشد.
در عین حال، یکی دیگر از نکات مهم در ارتباط با برنامه‌ها و فعالیت‌های سازمان این است که سازمان طی سالیان متوالی، بودجه و اعتباری برای کمک به تشکل‌ها و انجمن‌های مختلف پیش‌بینی کرده است. در سال ۱۳۹۸ نیز بودجه‌ای حدود ۱۰ میلیارد تومان در قالب‌های مختلف برای کمک به این تشکل‌ها و انجمن‌ها در نظر گرفته است. ولی با وجود سپری شدن سالیان متمادی از تخصیص این اعتبار، همچنان در بخش‌های قابل توجهی از حوزه‌های مرتبط با سازمان، تشکل یا انجمن فعالی که بتواند اثرگذار باشد به ویژه در بخش صنایع دستی و میراث فرهنگی وجود ندارد.
پیشنهادها
گزارش مرکز پژوهش‌ها در نهایت پیشنهادهای مختلفی را مطرح کرده است. بر این اساس، توجه بیشتر به بحث توسعه صنعت گردشگری به ویژه گردشگری داخلی، در ساختار بودجه؛ تعیین سهم واقعی گردشگری از عوارض خروج از کشور برای توسعه زیرساخت‌های گردشگری و صنایع دستی استان‌ها؛ تعیین سهم واقعی گردشگری از ماده ۵۲ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت؛ تغییر و تحول برنامه‌ها و فعالیت‌های سازمان با توجه به انتظارات قانون برنامه ششم توسعه در مواد ۹۷ تا ۱۰۰؛ ایجاد سازوکار نظارتی درخصوص برنامه‌ها و فعالیت‌های ذیل آنها توسط قوه مقننه؛ مشخص کردن وظایف سایر ذی‌نفعان حوزه گردشگری و میراث فرهنگی دستگاه‌های مشمول ماده ۳ قانون تشکیل میراث فرهنگی و گردشگری و تعیین وظایف هریک از آنها در نقشه پیشرفت در حوزه گردشگری، میراث فرهنگی و صنایع دستی؛ افزایش سهم گردشگری داخلی به ویژه اعتبارات هزینه‌ای با توجه به اهمیت این بخش در توسعه گردشگری و تقویت سهم صنایع دستی در بودجه با توجه به حجم عظیم افراد درگیر در این حوزه و توجه به مسائل و مشکلات اصلی این حوزه مانند تولید، ترویج، بازاریابی و فروش از جمله پیشنهادات کلی در این خصوص بوده است. این گزارش با توجه به ابهام در عوارض خروجی اعلام شده برای بار دوم و سوم و بیشتر و اینکه مبلغ دریافتی جهت توسعه زیرساخت‌ها و تأسیسات گردشگری و حمایت از بخش میراث فرهنگی و صنایع دستی از سفرهای عتبات نیز اخذ شود، پیشنهاد کرده که معادل ۴۰ درصد به جای ۴۰ هزار تومان برای همه سفرهای خروجی منظور و برای توسعه زیرساخت‌های گردشگری و صنایع دستی در اعتبارات استانی استفاده شود.
